国卉男/教育学博士，上海市教育科学研究院副研究员

2019年10月，党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。其中在民生保障制度中，就学有所教要求“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。这一论断的核心，是不仅要为每个人提供完善的学习机会，更要在此基础上进一步关注以人的发展为核心的学习质量的全面提升。因此，加强学习型城市治理能力现代化建设，要将提高个人和组织的学习能力视为关键，实现城市整体学习能力的卓越发展。

一、致力提升学习力  

学习力，指的是持续、有效学习新知识、新技能，并能解决问题和实现目标的能力，包含基础认知能力、自主学习能力、自我认知能力、社会能力、信息素养和持续学习能力等，是人或组织生存与发展的重要能力。显而易见，提升学习力，是学习型城市建设的根本目的，也是加强学习型城市治理能力的最终目标。

关于民生保障制度，十九届四中全会强调满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。由此，提升学习力的关键原则应当是“包容”，其内涵指向包括：一是全民性，要努力实现学习力提升“无排斥性”地“包容”所有个体，尤其是对老年人、残疾人等弱势群体、边缘群体要给予重点关注与补偿，以实现所有公民平等、持续发展；二是素质的全面性，要努力实现学习力提升“无差距性”地“包容”所有学习需求与发展可能，尤其是关注自主学习意识和能力的提高，既要加强围绕国家重大战略、提升专业知识和行业技能的教育，又要加强围绕个体实现美好生活、提升生活能力和品质的教育；三是全过程性，要努力实现学习力提升“无遗漏性”地“包容”从学习机会的获得到学习效果的实现，尤其是保证学习者最终能通过学习实现个体预期的发展。总之，提升学习力，即是在学习型城市建设中，通过学习增加个人的选择机会，提高生存与发展所需的知识技能、素养水平，以促进个体可持续发展、健康生活和社会公平和谐发展。

目前，我国学习型城市建设，在学习力提升方面仍然存在不少薄弱环节和短板。从全民性看，虽然所有公民都有获得参与教育的机会，但不同年龄群体的学习能力发展很不平衡，多数成人群体的学习能力要弱于适龄受教育群体，尤其是老年群体、残疾人群体、边远农村地区人群等弱势群体，在学习能力提升上则存在更大的差距。以老年教育为例，我国60岁以上的老年人参与学习的比率仅有3.3%，相较于全国的老龄人口总量，参与度并不乐观。从素质的全面性来看，即便是学习力提升最为显著的适龄受教育群体也存在薄弱环节，如在PISA测试中表现突出的15岁学生，他们（包括各级各类在校学生）持续终身学习的能力并不强，尤其在“自我控制学习”“信息交流技术”和“个人生涯发展”等方面的学习力提升仍然存在诸多问题。从全过程性来看，我国学习型城市建设侧重学习机会的提供，但对于学习质量和效果缺乏监督评估，如学习型组织培育，虽然培育数量颇有成效，但组织学习流于形式，接受与学习新理念、新事物的意识和能力并不强。

因此，未来学习型城市建设要继续通过卓有成效的政策举措，不断提高市民学习力，提升市民终身学习的素养与能力，帮助市民掌握必备的知识技能，倡导可持续的生产、消费和生活方式，使得他们更有成效地参与社会生活，实现自我价值。为了全面达成城市现代化和教育现代化的发展目标，学习型城市建设中提升市民学习力的重点是：促进在校学生进一步“学会学习”，加强基础认知能力训练，牢固掌握基本知识和基本技能，增强自主学习、善于学习和自我控制能力，加强逻辑思维、探究性思维、创新性思维和批判性思维教育，提高分析问题和解决问题能力；增强在职、在岗等工作人群终身学习的持续性，保障其接受终身教育、进行终身学习的机会与权利，进一步提高学习的自主性和有效性，增强创新创业能力；重视农村从业人员和进城务工人员等弱势、边缘群体的学习与培训，通过企业与教育组织帮扶合作等各种形式提供学习机会，满足学习需求，努力让困难和弱势群体掌握必需的读写算和其他基本技能，加强转岗培训和就业、再就业培训，提高自主学习意识和能力；关注老年群体的学习需求，扩大老年教育人群的覆盖面，注重老年人在健康、科技、文化和法律等方面知识和技能的学习，不断提高积极健康生活的意识和能力，增强融入社会、参与社会和服务社会的能力。

二、拓展资源服务力  

要在全民获得适需的学习机会基础上，实现学习力的提升，就必须保证有充足、优质的学习资源。因此，拓展资源服务力，是学习型城市建设的根本任务，是加强学习型城市治理能力建设的主要内容。拓展资源服务力，即是让各种形式的学习资源都能够为公民学习力提升提供服务，既包括传统形式的教育资源，又包括非传统形式的非正规、非正式的学习资源，均可围绕公民多样化的学习需求提供优质服务。

十九届四中全会在民生保障制度中强调坚持和完善城乡统筹，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。基于此，拓展资源服务力，重点是围绕学习资源服务质量和效率的提升，加强资源服务的普惠性、多样性和灵活性。学习资源服务的普惠性，是指实现学习资源的均衡、公平分布，包括要实现学习资源服务的区域分布均衡、城乡分布均衡和人群分布均衡；学习资源服务的多样性，是指实现学习资源的多元化，通过丰富的学习资源提供不同类型、不同领域、不同学科的学习资源，避免学习资源的单一化、重复化；学习资源服务的灵活性，是指实现学习资源的相适宜、可调配，一方面要因地制宜提高学习资源服务的适需性，另一方面还要顺应社会发展潮流及时进行调整更新，内容紧随时代变化不断更迭。

我国教育供给模式仍然比较传统，远不能满足人们日益多元化、多样性的学习需求，并且市民获得学习服务的资源渠道和机会差距很大，在提高学习服务能力方面尚有很大的发展空间。在分布上，学习资源整体依然存在东部沿海地区发展水平高、中西部地区发展水平相对较低的状况。以学前教育的发展状况为例，当前除了上海、江苏等少数省市及浙江省的少数地区，公办幼儿园的数量达到了总数的50%以上外，全国绝大部分地区学前教育的公办服务体系尚未形成，在相当多的区域，尤其是中、西部地区公办幼儿园十分匮乏，普惠性学前教育资源严重短缺。除此之外，学习资源城乡之间、不同教育群体之间、不同教育形式之间的分布也存在较大差距，如由于知识水平、经济条件、身体状况等原因，很多弱势群体、边缘群体接受终身学习资源的机会和途径非常匮乏，社区教育、老年教育等非学历教育中，存在教学对象单一化、一座难求的现象，这些表明现实情况与学习资源的普惠性要求存在很大差距。更为严峻的是，当前各领域、各形式的学习资源供给都过度依赖财政供给，社会、企业和市场在学习资源供给方面投入不多，这就导致政府的资源投入带有明显的行政色彩，使得各教育资源存在突出的同质性、重叠性与割裂性，远无法满足学习资源服务的多样性与灵活性要求。

未来拓展学习资源服务力的关键在于进一步完善终身教育体系，不断提高政府、社会和企业的教育与学习服务能力，提高正规和非正规、正式和非正式学习的服务质量和有效供给，满足不同人群的多元化、多层次的学习需求，提高学习资源服务的多样性，实现学习资源的多元化与创新化。要有效整合多方学习资源，建立全社会协同推进终身教育和终身学习的服务构架，形成政府、社会、企业等多方共协共同的学习资源供给平台。要充分利用现代信息技术和互联网等大数据平台，发挥其在提高教育资源供给等学习服务能力中的重要作用，一方面可以利用发达的信息技术和前沿的教育理念，为公民提供新颖的学习资源，创新学习方式，并注重培养公民的创新能力；另一方面还可以依靠大数据平台构建多元化、创新化的数字学习资源，促进实现学习资源的共建共享。

三、巩固机制支持力  

要实现政府、社会、企业和市场共同提供优质资源，保证市民“无差距”地通过便捷的渠道获取学习资源，关键在于打破体制机制壁垒，实现资源的充分供给与有效分布。因此，巩固机制支持力，是学习型城市建设的根本立足点，是加强学习型城市治理能力建设的重要动力。所谓机制支持力，就是制度促进能力，也就是通过一系列制度、政策的保障和支持，从宣传、鼓励、营造和实施等各个方面充分调动资源、合理使用资源和提高资源利用效益，提高学习型城市的服务能力，从而在整体上推进学习型城市建设，提升治理能力。

十九届四中全会在民生保障制度中强调创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量参与。巩固机制支持力应当建立政府、社会和市场协同推进和建设体系，健全管理、监测及服务体制和机制，促进学习资源供给者更好地服务个体和组织的学习，促进学习者更便捷、更高质量地学习。

当前，我国学习型城市建设的相关管理、监测和服务的体制机制仍不健全。在法制建设方面，仅有8个省市出台了终身教育条例或单行地方教育法规，而没有一部关于终身教育或终身学习方面的国家层面的法律法规；在体制机制方面，学校教育与社会、社区之间尚存在一定壁垒，各部门、企事业单位及社会组织机构力量之间的联动性有待加强，导致实践中教育管理、教育评价以及教育服务过程中阻碍重重，难以保证学习资源的充分整合、服务优质有效地输送至学习者，主要原因就在于缺乏协同多方力量的有效机制。

巩固学习型城市服务体制机制的支持力，重点是健全有利于终身学习发展的教育监管制度。首先，根据十九届四中全会提出的“构建服务全民终身学习的教育体系”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，厘清学习型城市建设的重要作用，完善相应的制度，建立科学的监测体系，做到学习型城市建设有目标，项目有需求，任务有分工，活动有协调，过程有监控，成效有评价。其次，以评促建，开展学习型城市建设监测评估，建立学习型城市监测的常态化工作机制和组织架构，科学衡量学习型城市建设的进程、质量和水平；搭建监测工作信息化交流与服务平台，形成学习城市建设的动态信息数据库。除此之外，还要完善对从事终身教育的管理者和教育工作者的培训制度；建立多种形式的学习认可和奖励制度；实施更开放的学习信息发布和指导制度；进一步完善公共终身教育资源配置供给机制；建立市民终身学习能力与需求监测评估制度。

总之，学习型城市建设要在既有基础上，助力教育现代化、城市现代化、全面决胜小康社会等重要战略任务，通过更有力、更完善的体制机制，形成贯穿人一生的学习资源服务体系，实现从提供和完善学习机会向提高个人和组织学习能力的转变，实现城市学习能力的卓越发展，建设具有全球影响力的学习型城市。

 

引用本文请标注：韩民，李兴洲，孙加龙，张伟远，国卉男，史枫. 面向人人、开放灵活的教育体系和学习型社会建设——“构建服务全民终身学习的教育体系”笔会系列二 [J].终身教育研究,2020(3):3-17.

（来源：终身教育研究微信公众号  选编：问心）